Selasa, 20 Juli 2010

Kepentingan umum, antara konsep dan praktik

Dalam melaksanakan kebijakan-kebijakan public para pembuat keputusan tidak akan terlepas dari kepentingan umum dalam pengertian normative maupun praktis. Namun sayangnya pembicaraan tentang kepentingan umum dalam kenyataan lebih banyak diungkapkan dalam retorika-retorika atau slogan-slogan tanpoa merujuk kepada kaidah-kaidah normative yang jelas atau tanpa melihat contoh kasus empiris dalam praktik administrasi Negara. Ketidakpastian konsep dan ketidakjelasan acuan itu acapkali mengakibatkan kekeliruan interpretasi, perbedaan persepsi atau kesalahpahaman diantara para akademisi maupun para praktisi. Berbagai bentuk seminar diskusi panel, lokakarya, atau evaluasi kerja dalam birokrasi tida menghasilkan kesimpulan yang bulat karena masing-masing pembicara atau aparat memiliki penafsiran tentang kepentingan umum (public interest) yang berlain-lainnan.

Untuk membahas kepentingan umum dalam etika kebijakan public kita harus membahas etika individual maupun social (social ethic). Etika individual menyangkult standar perilaku professional bagi birokrat atau administrator. Sedangkan etika societal merujuk kepada tujuan yang dicita-citakan oleh masyarakat yang merupakan pedoman bagi arah kebijakan public. Pada tataran generalisasi yang tertinggi kita dapat mengatakan bahwa keputusan-keputusan public harus memaksimalkan manfaat societal dan meminimalkan biaya societal. Konsep societal ini merujuk kepada hak milik kolektif dalam arti berikut.

Kebahagiaan terbesar bagi jumlah terbesar(the greates happiness for the greatest number) sebagaimana telah diuraikan oleh para filsuf utilitarian seperti Jeremy betham dan john stuart mill atau para pendukung pragmatism seperti john dewey

Mengangkat kondisi dasar kemasyarakatan terutama bagi mereka yang paling tak beruntung (bringing up the bottom with regard to those who are last well of) sebagaimana diuraikan oleh john rawls

Melakukan segala sesuatu yang membuat semua orang menjadi lebih baik atau sekurang-kuangnya tidak seorangpun yang menjadi lebih buruk (doing things that make everyone better off the al least no one worse off) sebagaimana diungkapkan oleh vilfredo pareto.

Manfaat (benefits) merujuk kepada segala sesuatu yang oleh masyarakat atau pemimpin kelompok masyarakat dipandang sebagai yang dikehendaki. Dalam hal ini manfaat dan biaya dapat berupa moneter ataupun nonmoneter. Artinya untuk kedua sisi konsep ini ada ukuran yang bersifat kuantitatif dan kualitatif. Kecuali itu dalam kebijakan public akan lebih bermakna jika pertimbangan-pertimbangan tentang manfaat nonmoneter dan biaya nonmoneter dilakukan secara serentak bukan secara berurutan.

Pada tingkat generasilasi yang lebih rendah ada beberapa subkriteria yang menyangkut manfaat dan biaya societal. Tiga subkriteria yang pertama dapat disingkat sebagai 3E dan berasosiasi dengan nilai-nilai ekonomis yaitu : effectifenes (dayaguna/ efektivitas) effisiensi (hasilguna/ efisien) dan equity (keadilan). Efektivitas merujuk kepada banyaknya manfaat yang dicapai oleh suatu kebijakan public. Efisiensi merujuk kepada upaya untuk menekan biaya dalam mencapai manfaat tertentu pada umumnya diukur dengan membagi tingkat manfaat dengan biayanya. Keadilan merujuk kepada penyediaan tingkat manfaat minimum pada biaya maksimum yang mampu dikeluarkan dengan ukuran orang , kelompok atau tempat.

Tiga sub criteria yang lain berasosiasi dengan nilai-nilai politis dan disingkat dengan 3P yaitu : public participation (partisipasi masyarakat) predictability (kepastian layanan) dan procedural due process (keadilan prosedural). Partisipasi masyarakat dapat dinilai dari keterlibatan kelompok-kelompok sasaran, masyarakat umum, kelompok-kelompok kepentingan, dan segenap unsure-unsur kemasyarakatan didalam pengambilan keputusan secara demokratis. Kepastian layanan berarti bahwa pengambilan keputusan dilaksanakan berdasarkan criteria yang objektif sehingga seseorang mendapat keputusan tertentu setelah memenuhi keriteria yang ditetapkan maka orang lain pun akan memperoleh keputusan yang sama kalau memang memenuhi criteria tersebut. Sementara itu keadilan procedural berarti bahwa andaikata seorang warga Negara mendapat perlakuan tidak adil maka dia berhak untuk mengetahui apa kesalahannya, untuk mengetahui bukti-buktinya, untuk mengajukan pembelaan, dan berhak memperoleh kesempatan untuk setidaknya mengajukan satukali banding. Setiap orang hendaknya memperoleh kesempatan seperti itu secara sama.

Dari keseluruhan tolak ukur normative yang dapat digunakan untuk menilai kinerja organisasi-organisasi public tampak bahwa kebajikan yang dapat diberikan oleh aparatur pemerintahan h anya dapat terwujud kalau mereka selalu mengacu kepada kepentingan umum secara objektif. Karena itu kepentingan umum merupakan kata kunci bagi aktifitas administrasi pemerintahan. Sayangnya melihat kebenran dari alternative tindakan yang sejalan dengan kepentingan umum ternyata lebih sulit daripada memecahkan persoalan public berdasarkan kaidah-kaidah formal. Masalah-masalah etis yang menyangkut perilaku para pejabat public acapkali muncul dari penggunaan kekuasaan dan pengaruh yang mereka miliki serta komitmen yang mereka tunjukan baik kepada kelompok masyarakat yang taat maupun kepada yang tidak. Bagi para pembuat keputusan, ambiguitas antara kepentingan individu dan umum dala arti luas sering membawa masalah sendiri. Tentang hal ini mcGilly mengungkapkan sebagai berikut:

In public service much of the ethical uncertainty flows form a tormenting contradiction. The public servant is commit­ted to serve the public, but it is never the abstract that asks for a favor, bids for a contract, or hopes for a job; it is always a concrete person. And action that would appear to be resplendent in the light of the public interest may lose its luster when it reflects upon the interests—perhaps the perfectly legitimate interests—of some person

Pada mulanya gagasan tentang kepentingan umum merupakan penjabaran dari konsep demokrasi, didalam system ketatanegaraan yang demoratis otoritas Negara berasal dari persetujuan rakyat yang diperintah (authority is derived from the consent of the governed). Oleh karena itu administrasi Negara harus melayani masyarakat sedemikian rupa sehingga memperkuat integritas dan proses-proses yang b erlangsung dalam suatu masyarakat demokratis. Prinsip mendasar ini sekurang-kurangnya mengandung tiga implikasi bagi kinerja dalam jajaran pemerintahan terutama jika yang dibahas adalah tanggungjawab utama aparat-aparat pemerintah. Implikasi tersebut adalah (a) bahwa setiap warga Negara harus dilayani secara sama dan tidak memihak (b) bahwa itu semua harus dicapai dengan menghormati dan berlandaskan pada lembaga perwakilan (c) bahwa administrasi internal didalam lembaga-lembaga pemerintahharus konsisten dengan cara layanan tersebut.

Kepentingan umum menjadi landasan yang kokoh bagi perilaku administrasi Negara karena sesungguhnya kepentingan inlah yang merupakan sarana terbaik untuk menjaga eksistensi Negara. Apabila nilai-nilai yang menyangkut kepentingan umum sudah ditinggalkan dan kepentingan pribadi yang ditonjolkan, fiksi, sengketa, dan pergolakan tidak akan dapat dihindari. Jelaslah bahwa legitimasi tindakan aparat-aparat public akan memperoleh tempat yang baik apabila mereka mengacu kepada kepentingan umum. Sebagai filsuf Negara dan pakar bahkan berani menjamin bahwa kepentingan umum merupakan pedoman yang baik dalam m enjaga sabilias pemerintahan seperti dikatakan oleh Holcombe:

It (the public interest) is nothing less than such an adjust­ment of conflicting special interests as can give the people durable confident in the stability of the state itself.

Dalam hal ini kepercayaan rakyat kepada Negara dan sabilitas pemerintahan juga hanya akan dapat dijamin jika kelompok-kelompok masyarakat yang tidak mampu menyuarakan diri mereka juga dapat menentukan bentuk kepentingan umum yang dimaksud tersebut. Kelompok itu adalah orang yang tidak berpunya, tidak tersalur aspirasinya, dan tidak terorganisasi (the improperished, the innarculate and the unargonized). Ini harus diingat bahwa kalau pejabat memeperbincangkan kepentingan umum seringkali yang dibicarakan h anya kepentingan kelompok-kelompok yang sudah terorganisasi dengan baik atau memiliki pemimpin-pemimpinyan vocal bukan kelompok-kelompok miskin pinggiran yang seharusnya membutuhkan perhatian lebih besar.

Ungkapan yang tepat untuk menunjukkan bahwa aktivitas pemerintahan berpihak pada kepentingan umum ialah netralitas birokrasi. Apabila secara politis birokrasi pemerintahan sudah netral, asumsi yang digunakan adalah bahwa setiap warga negara memiliki hak dan kewajiban yang sama sehubungan dengan negara. Sementara itu, pejabat-pejabat pemerintah memiliki hak atas sebagian kekuasaan negara tetapi juga memikul kewajiban untuk mencapai sasaran-sasaran yang telah ditetapkan oleh rakyat. Sebagai konsekuensinya, di dalam aktivitas birokrasi tanggung jawab akhir seorang pegawai bukan hanya terhenti pada tujuan-tujuan instansional yang ditetapkan oleh atasan melainkan kepada masyarakdt demokratis (democratic polity). Tentu saja dalam melaksanakan pekerjaan-pekerjaan publik itu efisiensi merupakan tujuan kedua yang paling erat kaitannya dengan tujuan administrasi publik. Betapapun, cumber daya negara tidak boleh dikapai secara sembarangan atau dihambur-hamburkan, apalagi dipakai untuk keperluan pribadi dan kelompok.

Kecuali itu, konsep ideal tentang kepentingan umum hanya akan terwujud bila setiap aparat publik memiliki wawasan pelayanan umum (sense of public service). Wawasan ini akan menempatkan seorang pejabat atau pegawai pemerintah sebagai abdi negara dan sekaligus abdi masyarakat. Kekuasaan dan kedudukan tidak lagi menjadi tujuan yang dikejar-kejar oleh para pejabat. Kekuasaan dan kedudukan diraih semata-mata untuk memperoleh kesempatan yang luas dalam mengabdikan diri pada kepentingan masyarakat atau kesejahteraan rakyat. Dari sinilah para pejabat dapat melaksanakan amanah dan berbuat kebajikan bagi sesama manusia.

Setelah membahas argumentasi yang mendasari norma kepentingan umum, pertanyaan yang harus kits jawab adalah bagaimana kaidah dan praktik pelaksanaan kepentingan umum di Indonesia. Dalam paham demokrasi di negara-negara Eropa Barat dan Amerika, kepentingan individu sangat dihargai di atas kepentingan umum atau kepentingan negara. Negara sekadar berfungsi sebagai regulator atau bertugas menengahi sengketa antara individu yang sate dengan individu yang lain. Namun paham negara hukum yang bersumber pada Pancasila meletakkan kepentingan individu dengan kepentingan masya­rakat secara seimbang. Negara tidak berfungsi secara pasif tetapi harus secara aktif mengusahakan ketertiban umum dan sekaligus menunjang kesejahteraan masyarakat. Sila Keadilan Sosial bagi Seluruh Rakyat Indonesia yang terdapat dalam Pancasila merupakan penegasan mendasar bahwa aparatur pemerintahan mengemban tugas penting berkenaan dengan kesejahteraan dan kepentingan umum.

Pembukaan Undang Undang Dasar 1945 (vide alinea IV) beserta batang tubuhnya (Pasal 33 dan 34) juga telah mengga‑ riskan bahwa segenap aparat pemerintah harus melaksanakan kegiatan-kegiatan yang menuju pads penyelenggaraan kepen­tingan umum. Indonesia adalah negara kesejahteraan (welfare state) sehingga dengan sendirinya penyelenggaraan kepentingan umum merupakan asas utama bagi pemerintahan di Indonesia. Jelaslah bahwa induk peraturan perundang-undangan di Indonesia telah secara implisit menegaskan keutamaan kepentingan umum sebagai landasan etis bagi penyelenggaraan administrasi pemerintahan.

Hal yang menjadi persoalan adalah bahwa pars pejabat pemerintah seringkali memiliki persepsi yang berlain-lainan dalam melihat cakupan kepentingan umum itu sendiri. Terlebih lagi, tidak banyak peraturan perundang-undangan yang secara jelas menetapkan isi dari kepentingan umum itu. Oleh karena itu, ada baiknya di sini ditelusuri lagi peraturan-peraturan yang memuat ketentuan mengenai kepentingan umum. Dalam Lampiran I dari Instruksi Presiders RI No. 9 tahun 1973 tentang pelaksanaan pencabutan hak-hak atas tanah dan bends-bends yang ada di atasnya, ditentukan bahwa suatu kegiatan dalam rangka pelaksanaan pembangunan tercakup sifat kepentingan umum jika menyangkut:

1. kepentingan negara, dan/atau;

2. kepentingan masyarakat lugs, dan/atau;

3. kepentingan rakyat banyak/bersama, dan/atau;

4. kepentingan pembangunan.

Sementara itu, bentuk-bentuk kegiatan pembangunan yang mempunyai sifat kepentingan umum sebagaimana dimaksud di atas meliputi bidang-bidang:

1. pertahanan;

2. pekerjaan umum;

3. perlengkapan umum;

4. jasa umum;

5. keagamaan;

6. ilmu pengetahuan dan seni-budaya;

7. kesehatan;

8. olahraga;

9. keselamatan umum terhadap bencana alam;

10. kesejahteraan sosial;

11. makam/kuburan;

12. pariwisata dan rekreasi;

13. usaha-usaha ekonomi yang bermanfaat bagi kesejahteraan
umum.

Kemudian, dalam Undang-Undang PTUN pasal 53 dan 54 termuat ketentuan mengenai gugatan terhadap administrator atau pejabat pemerintah yang tindakannya bertentangan dengan kepentingan umum. Gugatan itu dapat diajukan bila terbukti bahwa kebijakan atau keputusan pejabat tersebut bertentangan dengan prinsip-prinsip umum pemerintahan yang baik (algemene beginselen van behoorlijk bestuur) yang antara lain telah diuraikan pada bagian pertama bab ini. Akan tetapi, karena tradisi administrasi di negara kita belum begitu kuat mengakar seperti yang terdapat di negara-negara Eropa, Jepang atau Amerika, maka sebagian besar acuan yang digunakan sehubungan dengan kepentingan umum masih bersumber dari jurisprudensi atau kebijakan-kebijakan yang tidak termuat dalam kodifikasi hukum. Secara umum, prinsip administrasi kita selalu dikaitkan dengan aparatur pemerintahan yang bersih dan berwibawa, namun pengertiannya masih terhdu luas dan masih harus dijabarkan melalui kasus-kasus konkret.

Ada banyak proses administrasi pembangunan yang belum dimasukkan dalam konteks kepentingan umum- Seiring dengan pertambahan penduduk yang terns berlanjut dan tuntutan-­tuntutan modern yang beraneka-ragam, kepentingan umum harus tetap ditegakkan supaya ia tidak tenggelam di tengah gelombang friksi dan sengketa antarpribadi warga negara. Pejabat-pejabat pemerintah hendaknya tidak coma bekerja di belakang meja tetapi harus lebih Bering turun ke lapangan guna melihat secara langsung persoalan-persoalan kepentingan umum yang merupakan amanah dari rakyat. Di antara masalah-­masalah yang harus lebih diperhatikan adalah :

1. peningkatan efektivitas administrasi;

2. penanganan masalah pengangguran dan polusi;

3. peningkatan efisiensi dan pencegahan pemborosan uang negara;

4. mengurangi tingkat pajak bagi kaum miskin Berta mengurangi pos-pos anggaran yang tidak menyangkut kesejahteraan masyarakat;

5. distribusi penghasilan yang lebih adil;

6. pencegahan kejahatan dan penyempurnaan layanan kesehatan;

7. peningkatan partisipasi masyarakat dengan menjamin kebebasan berbicara dan perbaikan struktur pemerintahan;

8. peningkatan kepastian layanan dan stabilitas siklus perdagaTigan;

9. peningkatan keadilan procedural dalam program-program

10. pemerintah serta perlindungan warga negara dari tindak kejahatan.

Penjabaran gagasan kepentingan umum ke dalam kebi­jakan-kebijakan konkret seperti di atas sangat diperlukan supaya langkah yang ditempuh oleh para pejabat pemerintah dapat dilihat lebih jelas dan aktivitas mereka memiliki pola yang tertib. Di samping itu penjabaran semacam ini akan mencip­takan organisasi-organisasi pemerintah yang mudah dipantau aktivitasnya, dan mencegah munculnya program-program yang menguntungkan pribadi pejabat dengan dalih untuk kepen­tingan umum. Alangkah baiknya apabila perumusan program-program pemerintah itu melibatkan masyarakat setempat sehingga akan benar-benar menyentuh kebutuhan mereka.

Tidak ada komentar:

Poskan Komentar